Система урегулирования межгосударственных торговых споров в рамках ВТО

Эта Система заслуживает особо пристального внимания. Во-первых, потому, что регулирует споры в торговом секторе – наиболее масштабном и наиболее конфликтно-“продуктивном” в рамках международного экономического права, причем Система оказалась энергично востребованной в жизни.

Во-вторых, Система являет собой первый трансрегионального охвата в международном публичном праве авангардный опыт успешного процессуального механизма с облигаторной юрисдикцией для разрешения межгосударственных споров.

Наконец, знакомство с Системой и ее изучение представляют собой важнейшее значение в связи с ожидаемым вступлением России в ВТО. Именно использование возможностей Системы – один из наиболее весомых резонов для участия в ВТО, причем эти возможности могут быть задействованы сразу же, в отличие от выгод, которые могут ожидаться лишь в долгосрочном плане.

Ведь многие торгово-дискриминационные действия, применяемые в отношении России (необоснованные обвинения в демпинге, навязывание соглашений о так называемом “добровольном” ограничении экспорта и т.п., о чем говорится выше в настоящем курсе), возможны как раз лишь в силу того, что “некуда жаловаться”.

Система, однако, не может, к сожалению, считаться географически универсальной, распространяясь только на споры между странами-членами ВТО по соответствующим правовым актам в рамках системы ВТО.

Юридически Система основывается на принятом в 1994 г. в составе Марракешского пакета документе конвенционного значения, скромно именуемом “Understanding on Rules and Procedures Governing Settlеment of Disputes” (Взаимопонимание о правилах и процедурах, руководящих урегулированием споров) – далее “Договоренность”.

В рамках ВТО согласно Договоренности учрежден специальный Орган урегулирования споров – ОУС (Dispute Settlеment Body – DSB), осуществление функций которого возложено “по совместительству”, что показательно, на Генеральный Совет ВТО, выполняющий в перерыве между сессиями Конференции министров (главный орган ВТО) роль высшей инстанции в ВТО.

В функции ОУС, в частности, входит: образование жюри (panel) для рассмотрения конкретных споров и постоянного Апелляционного органа – АО (Appellate Body); одобрение докладов жюри и Апелляционного органа; осуществление наблюдения за выполнением решений и рекомендаций, а также санкционирование репрессивных мер в случаях невыполнения рекомендаций.

Порядок урегулирования споров состоит из следующих последовательных стадий:

• Исходя из основной цели механизма урегулирования споров – “обеспечить положительное разрешение спора”, поощряется взаимоприемлемое разрешение проблемы, возникшей между членами ВТО в соответствии с установлениями ВТО.

Поэтому первой стадией урегулирования спора являются взаимные консультации между соответствующими правительствами – сторонами спора.

• Если консультации не дают результата, стороны по взаимному согласию могут на этой стадии обратиться к Генеральному директору ВТО, который, действуя ex officio, предоставляет возможность использования сторонами добрых услуг, согласительной процедуры или посредничества.
• Лишь по истечении 60 дней при безуспешности консультационной стадии истец может обратиться с просьбой к ОУС предпринять образование жюри для рассмотрения спора.

Жюри составляется в течение 30 дней со дня решения об этом ОУС из 3 кандидатов, предлагаемых на одобрение сторон Секретариатом ВТО, в том числе из имеющегося списка квалифицированных лиц. При возникновении трудностей в одобрении кандидатов члены жюри могут быть назначены Генеральным директором ВТО.

Без согласия сторон спора в жюри не могут входить их граждане.

Применяются стандартные правила процедуры, используемые при рассмотрении дела жюри, при выявлении обстоятельств дела и выводов, которые будут содействовать принятию ОУС рекомендаций или постановлений. Однако стороны могут согласовать и иные правила процедуры для жюри. Члены жюри действуют в личном качестве и не подчиняются указаниям правительств.

Жюри может прибегать к получению информации и использовать консультации любых лиц и учреждений, при условии предварительного уведомления об этом члена ВТО, обладающего юрисдикцией над такими лицами и учреждениями. Допустимость, однако, инициативных заявлений о возможных упущениях и т.д. в процессе как по вопросам факта, так и права со стороны третьих лиц (так называемых amicus curiae) – в Договоренности не предусматривается.

Жюри может также использовать экспертов для подготовки консультативных докладов.

Любое государство-член ВТО, заинтересованное в деле, рассматриваемом жюри, имеет право вступить в процесс, уведомив об этом ОУС.

• Основные этапы работы жюри следующие:

– стороны представляют в жюри до первого его заседания, посвященного рассмотрению спора по существу, письменные изложения фактических обстоятельств дела и аргументации;

– на первом заседании истец излагает свои требования, а ответчик – свои возражения. Третьи стороны, заявившие о своей заинтересованности в споре, также могут представить свои соображения;

– формальные прения происходят на втором заседании жюри по существу спора;

– если сторона процесса ссылается на какие-либо научно-технические факторы, жюри может назначить группу экспертов для подготовки экспертизы;

– жюри представляет разделы своего доклада, содержащие описание фактических обстоятельств дела и аргументацию, сторонам, которые могут в течение 2 недель представить свои замечания;

– жюри представляет промежуточный доклад, включая свои выводы и заключения, сторонам, которые в течение 1 недели могут потребовать пересмотра содержания. Срок пересмотра не должен превышать 2 недель, в течение которых жюри может проводить дополнительные встречи со сторонами;

– жюри представляет сторонам окончательный доклад, а через 3 недели доклад распространяется среди всех членов ВТО. Если жюри решит, что оспариваемое мероприятие несовместимо с условиями надлежащего применения соответствующего соглашения в рамках ВТО, оно предлагает рекомендацию о том, чтобы соответствующий член ВТО привел данное мероприятие в соответствие с надлежащим соглашением. Жюри может также предложить способы, с помощью которых этот член ВТО может выполнить рекомендацию.

Рассмотрение дела и принятие окончательного доклада жюри по спору должны состояться в течение 6 месяцев, но в срочных случаях, в том числе когда речь идет о скоропортящихся грузах, срок может быть сокращен до 3 месяцев.

• Доклад жюри подлежит одобрению ОУС в течение 60 дней после его принятия жюри при условии, что ни одна из сторон не уведомит о намерении подать апелляцию или в ОУС будет достигнут консенсус против одобрения доклада (так называемый “негативный консенсус”).
• Каждая из сторон может обратиться в Апелляционный орган для пересмотра доклада жюри.

Апелляционный орган – постоянный орган, образуемый ОУС из 7 членов, с условием широкого представительства членского состава ВТО сроком на 4 года из лиц, обладающих признанным авторитетом в областях права и международной торговли, независимых от какого-либо правительства.

Слушания в Апелляционном органе осуществляются коллегией из 3 ее членов. Орган правомочен поддержать, изменить или пересмотреть правовые выводы и рекомендации жюри.

Апелляционное рассмотрение завершается принятием доклада, при этом оно ограничивается только вопросами применения права и правовой интерпретации, содержащимися в докладе жюри. По общему правилу апелляционный процесс не должен превышать 60 дней, и в любом случае не более 90 дней.

• Доклад Апелляционного органа одобряется ОУС в течение 30 дней и подлежит безусловному принятию сторонами к исполнению, если только не будет отклонен ОУС на основе негативного консенсуса.
• Исходя из закрепленного в Договоренности принципа, гласящего, что “быстрое исполнение в соответствии с рекомендациями и постановлениями ОУС существенно для того, чтобы обеспечить эффективное разрешение споров на пользу всех членов организации”, предусматривается последовательный контроль со стороны ОУС за осуществлением решений по урегулированию споров.

В течение 30 дней после одобрения доклада либо жюри, либо Апелляционного органа ОУС созывает совещание, на котором соответствующая сторона должна заявить о своих намерениях относительно исполнения рекомендаций. Если признается непрактичным выполнение их немедленно, ОУС устанавливает определенный “разумный срок” для исполнения.

Если соответствующая сторона-член ВТО не соблюдает установленный “разумный срок”, она обязана вступить в переговоры с истцом, с тем чтобы определить взаимоприемлемую компенсацию, например предоставление тарифных скидок в областях, имеющих особый интерес для истца.

• Если в течение 20 дней не будет согласовано удовлетворительной компенсации, истец может потребовать от ОУС санкционирования приостановления уступок или обязательств по отношению к ответчику.
• ОУС в 30-дневный срок по истечении установленного “разумного срока” должен санкционировать применение истцом соответствующих мер, если только требования истца не будут отклонены ОУС на основе консенсуса.

В принципе репрессивное приостановление уступок применяется в том же секторе, который является объектом спора.

Если это, однако, непрактично или неэффективно, приостановление уступок может быть осуществлено и по другим секторам того же соглашения, на котором зиждутся соответствующие правоотношения. Но если и это является непрактичным или неэффективным и если обстоятельства достаточно серьезны, приостановление уступок может быть санкционировано и по иным соглашениям в рамках ВТО.

Репрессалии (хотя они так и не именуются), предпринимаемые по отношению к ответчику, рассматриваются лишь как временные. Впредь до окончательной ликвидации отступления ответчика от соответствующих правил или допущенных им нарушений.

• ОУС продолжает наблюдение за осуществлением принятых рекомендаций и постановлений, и дело не снимается с повестки дня до его полного урегулирования.

Все расходы по работе Системы финансируются из бюджета ВТО, а свои расходы по конкретному процессу несет каждая из сторон.

Таковы в схематичном изложении порядок и процедура урегулирования споров по международным соглашениям и подобным правовым актам системы ВТО.

Анализ этого механизма показывает, что порядок урегулирования споров в рамках ВТО представляет собой знаменательную новацию в международном праве, представляющую собой интерес с точки зрения не столько использования существующих уже институтов и средств урегулирования споров в межгосударственных отношениях, сколько тесного сочетания этих средств в едином механизме, делающем такое сочетание особо эффективным.

Для этого механизма характерно, в частности, что:

– он универсален для разрешения любых споров, основывающихся на применении договорно-правовых документов, перечисленных в приложении к Договоренности (практически все основные соглашения Марракешского пакета);

– порядок рассмотрения споров обладает обязательной юрисдикционной силой в отношении указанных документов;

– члены ВТО обязались не предпринимать односторонних действий для противодействия оспариваемым мерам других членов ВТО, но должны обращаться к данной процедуре и следовать ее правилам;

– в механизме при определенных обстоятельствах может быть задействован Генеральный директор ВТО – ее высшее должностное лицо;

– процедура представляет собой последовательное, взаимосвязанное в едином процессе, обычно облигаторное применение при необходимости практически всех известных в международном праве средств урегулирования споров, а именно: взаимные консультации спорящих сторон; согласительные процедуры (добрые услуги, посредничество и т.п.); подобное арбитражному разбирательство дела жюри; подобное судебному – апелляционное производство. А также санкционируемые ОУС – органом ВТО меры характера санкций;

– этапы рассмотрения тяжбы и имплементации решений обусловлены достаточно четкими процессуальными сроками, что обеспечивает быстрое разрешение спора и быстрое исполнение. Вся процедура рассмотрения и принятия рекомендации по спору занимает примерно от 8 до 12 месяцев;

– процедура в целом ориентирована на избежание тупиковых ситуаций, которые препятствовали бы принятию окончательного решения по делу;

– хотя рассматриваются споры между государствами, дело возбуждается государством-истцом лишь по заявлению о нарушении обязательств и по получении информации от соответствующей национальной хозяйственной структуры этого государства;

– предусматриваются положения, относящиеся к специфическим интересам развивающихся и наименее развитых стран;

– специальные правила регулируют споры, когда не усматриваются нарушения обязательств по соглашениям, но выгоды страны-участницы соглашения, можно предполагать, утрачиваются или уменьшаются;

– наконец, что уникально, предусматриваются действенная исполнительная процедура осуществления принятых рекомендаций и постановлений, при необходимости с применением репрессивных мер, а также перманентный мониторинг со стороны ОУС вплоть до полного урегулирования спора;

– применяемые репрессивные меры не носят штрафного характера, но рассматриваются как временные и компенсационные;

– характерно, что Система не является чисто судебно-правовой. Орган урегулирования споров (фактически Генеральный совет ВТО), за которым остается решающая роль в процессе, – не судебно-правовой, а политико-административный. В доктринальном аспекте с точки зрения независимости судопроизводства это обстоятельство критикуется и рассматривается как недостаток Системы.

Кроме приведенных аналитического характера выводов следует выделить, пожалуй, и самый существенный: система урегулирования споров ВТО оказалась широко востребованной на практике. На рассмотрении в ВТО находится одновременно до 70-80 самых разнообразных жалоб.

Самым первым вердиктом явилось признание дискриминационным установления Вашингтоном экономических норм, касающихся торговли бензином с Венесуэлой и Бразилией.

Самыми же политически и юридически значимыми стали жалобы ЕС на экстратерриториальное законодательство США, как федеральное, так и на уровне штатов, в том числе на закон Хелмса-Бэртона, предусматривающий санкции к иностранным лицам, поддерживающим деловые отношения с кубинскими предприятиями, ранее бывшими американскими объектами собственности, но национализированными на Кубе; а также на закон штата Массачусетс, ограничивающий торговлю с иностранными фирмами, сотрудничающими с Мьянмой (Бирма), и т.п.

Крупное дело, рассмотренное ОУС в 2003 г., связано было с введением в США высоких (до 30%) протекционистских пошлин на импорт стали из стран Евросоюза, Японии и других членов ВТО. ОУС своим решением обязал США отменить соответствующие пошлины